Selection of Contract Duration and Scope in DBFM Contracts

Researcher: Frank Verhoef
Project Duration: February 2013 – October 2013
Project Partner: Rijkswaterstaat

Project Description:

Aanleiding

In de regio van Rotterdam is de bereikbaarheid al enige tijd in het geding. Van de landelijk tien meest voorkomende knelpunten in 2012 bevonden zich er vier in de regio van Rotterdam (Verkeersinformatiedienst, 2013). Om voor enige verlichting van deze problemen te zorgen is het project Rijksweg 13/16 Rotterdam opgestart. Dit project voorziet in een verbinding van de A16 bij het Terbregseplein met de A13 ter hoogte van Rotterdam The Hague Airport. Naast de verbetering van de reistijden op met name de A13 en A20, moet het project ook zorgen voor een betere bereikbaarheid van Rotterdam-Centrum en de Rotterdamse regio, en voor een lagere verkeersdruk op het onderliggend wegennet.

De financiële omvang van het project wordt geschat op ongeveer €1 miljard. Door deze omvang kan het aantrekkelijk zijn om het project integraal te gunnen aan één marktpartij middels een Design, Build, Finance en Maintenance (DBFM) contract. Deze marktpartij is verantwoordelijk voor zowel het ontwerp, de bouw als het onderhoud van het project (Lenferink, 2012). Hierbij moet deze marktpartij ook zorg dragen voor de financiering van het project. De haalbaarheid van een DBFM-contract wordt getoetst met de Public Private Comparator (PPC). Op basis van de, via de PPC, berekende financiële meerwaarde bleek dat het wenselijk was om het project Rijksweg 13/16 Rotterdam uit te voeren met een DBFM-contract. Door deze integrale aanpak worden de kosten over de gehele contractperiode meegenomen tijdens de ontwerpfase, en daardoor door de opdrachtnemer geminimaliseerd. Met behulp van een levenscycluskostenanalyse worden de kosten van een project over de gehele levensduur berekend.

De integrale uitvoering van een project is niet nieuw in Nederland. Design en Construct contracten worden al geruime tijd gebruikt. Het gebruik van DBFM-contracten is echter wel relatief nieuw, op dit moment zijn er vier Nederlandse infrastructuurprojecten in de exploitatiefase die gebruik maken van een DBFM-contract. Het toevoegen van onderhoud aan een contract vereist een andere manier van werken voor Rijkswaterstaat. Dit komt onder andere naar voren in de bepaling van de looptijd van het DBFM-contract, het plegen van onderhoud aan een rijksweg neemt immers een ruime periode in dan bij andere contracten. Daarnaast is het mogelijk om de onderhoudscomponent, de geografische M-scope, afwijkend te maken dan de bouwcomponent. Kort gezegd is het mogelijk om de opdrachtnemer meer kilometers rijksweg te laten onderhouden dan dat hijzelf heeft aangelegd. Ook dit wordt niet gedaan bij andere contractvormen.

Vraagstelling

De mogelijkheid tot het variëren van de onderhoudstermijn en geografische M-scope heeft geleid tot de vraagstelling die centraal staat in dit rapport:

Wat is de invloed van een verandering van de onderhoudstermijn of van een uitbreiding van de geografische M-scope van het DBFM-contract voor de Rijksweg 13/16 Rotterdam op de beschikbaarheid van de Rijksweg 13/16 Rotterdam en het aansluitend netwerk?

Deze centrale vraagstelling is opgedeeld in een vijftal deelvragen die globaal het verloop van een Multicriteria-analyse beschrijven (MCA).

Methode

Het onderzoek is uitgevoerd bij het project Rijksweg 13/16 Rotterdam, dat deel uitmaakt van Rijkswaterstaat, dienst West-Nederland Zuid. Rijkswaterstaat is de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Tijdens dit onderzoek is gebruik gemaakt van een MCA voor de bepaling van de onderhoudstermijn en geografische M-scope voor de Rijksweg 13/16 Rotterdam. De uitvoering van de MCA in dit onderzoek bevat de bepaling van criteria, identificatie van stakeholders die betrokken worden bij het proces, de opstelling van alternatieven en uiteindelijk de beoordeling van de opgestelde alternatieven op basis van de gevonden criteria. De verzameling van data heeft plaatsgevonden via interviews met experts, analyse van rapporten, en een workshop waarin de score van de alternatieven op de criteria werd besproken.

Conclusies

Criteria

Uit onderzoek naar criteria die gebruikt kunnen worden voor de onderhoudstermijn, en degeografische M-scope van een DBFM-contract zijn voor zowel de onderhoudstermijn als de geografische M-scope negen criteria gevonden. Deze criteria zijn te vinden in Figuur 1 en Figuur 2.

Zowel de criteria van de onderhoudstermijn als die van de geografische M-scope zijn geclusterd, waarbij is uitgegaan van een doelstelling van Rijkswaterstaat: mensen en goederen vlot en veilig hun bestemming laten bereiken. Deze doelstelling is doorvertaald naar de hoofddoelstelling voor de MCA: de bereikbaarheid van het netwerk verhogen door het variëren van de onderhoudstermijn, of geografische M-scope, van het DBFM-contract van de Rijksweg 13/16 Rotterdam. Deze hoofddoelstelling is opgedeeld in twee subdoelstellingen:

• Financiële meerwaarde verhogen door variëren onderhoudstermijn of geografische Mscope
• Zelfstandig functioneren opdrachtgever borgen door variëren onderhoudstermijn of
• geografische M-scope

Bij deze subdoelstellingen wordt onderscheid gemaakt tussen het verwachtte financiële aspect enerzijds, en het kunnen reageren op een veranderende toekomstige situatie anderzijds. Kort gezegd moet er een afweging worden gemaakt tussen kosten en flexibiliteit. Bij de bepaling van de onderhoudstermijn is het bijvoorbeeld de verwachting dat een langer contract goedkoper is, maar dan is het wel moeilijker om in te spelen op technologische ontwikkeling.

Stakeholders

De mogelijke aanpassing van de onderhoudstermijn en geografische M-scope van het DBFM-contract zorgt er voor dat de impact van de Rijksweg 13/16 Rotterdam op een aantal partijen verandert. Door deze verandering van impact is het verstandig om deze partijen bij de bepaling van de onderhoudstermijn en geografische M-scope te betrekken. Partijen die een wezenlijke bijdrage kunnen leveren aan de uitvoering van de MCA worden in dit rapport gezien als stakeholders. Niet alleen geven de stakeholders inzicht in de te gebruiken criteria, door hun specifieke kennis kunnen zij ook input geven voor de beoordeling van de alternatieven op basis van de criteria. De geïdentificeerde stakeholders zijn West-Nederland Zuid - district Noord, de provincie Zuid-Holland, de gemeenten Rotterdam en Lansingerland, de houders van DBFM-contracten in de regio, en de houders van andere onderhoudscontracten in het district. Het projectteam van de Rijksweg 13/16 Rotterdam heeft een goed zicht op de belangen op het gebied van de onderhoudstermijn en geografische M-scope van de laatste drie stakeholders en hebben deze dan ook vertegenwoordigd.

Alternatieven

Voor zowel de onderhoudstermijn als de geografische M-scope zijn drie alternatieven opgesteld. Het aantal alternatieven is klein gehouden zodat het mogelijk is om onderscheid aan te brengen in de projectspecifieke scores van de alternatieven. Doordat de scores kwalitatief zijn toegekend was het moeilijk om een groot aantal alternatieven ten opzichte van elkaar te beoordelen. Voor de onderhoudstermijn van de onderhoudstermijn is gekozen voor een kort, middel en lang alternatief. Dit is doorvertaald naar 10, 20 en 30 jaar. De alternatieven voor de geografische M-scope bestaan uit de nieuw aan te leggen Rijksweg 13/16 Rotterdam, de nieuw aan te leggen Rijksweg 13/16 Rotterdam zonder de verbindingsbogen met kruisende rijkswegen, en een uitbreiding van de geografische M-scope met de A13 tussen de aansluiting bij het Rotterdam The Hague Airport en het Kleinpolderplein en met de A20 tussen het Kleinpolderplein en het Terbregseplein.

Beoordeling van alternatieven op basis van criteria

Tijdens interviews met experts en tijdens een workshop met het projectteam zijn de alternatieven beoordeeld op basis van de opgestelde criteria. Hierbij is het alternatief dat door het projectteam als werkhypothese wordt gebruikt het referentiealternatief. De twee andere alternatieven zijn relatief beoordeeld ten opzichte van dit referentiealternatief. Voor de onderhoudstermijn is het referentiealternatief het 20-jarige alternatief, voor de geografische M-scope is dat de nieuw aan te leggen Rijksweg 13/16.

Bij de onderhoudstermijn is de beoordeling van het korte (10-jarige) alternatief op een drietal criteria lager. Deze criteria vallen alle drie onder het onderdeel financiële meerwaarde. Op één criterium scoort dit alternatief beter, namelijk op de mate van technologische verandering. Het lange (30-jarige, alternatief) wordt positiever beoordeeld op vier criteria – hoogte van transactiekosten, uitkomsten van de bedrijfseconomische analyse, uitkomsten van levenscyclus analyse, en de looptijd van aanpalende contracten – en negatiever op één criterium – mate van technologische verandering. De positiever beoordeelde criteria vallen onder het onderdeel financiële meerwaarde en de negatiever beoordeelde criteria vallen onder het onderdeel zelfstandig functioneren van de opdrachtgever. Het alternatief van 10 jaar lijkt af te vallen, terwijl de andere twee alternatieven op het eerste oog ongeveer gelijk scoren. Door het ontbreken van weegfactoren is het nog niet goed mogelijk om te kiezen tussen beide alternatieven.

De uitkomsten van de projectspecifieke beoordeling van de geografische M-scope geeft een duidelijker beeld. Het alternatief B-scope zonder verbindingsbogen heeft op geen enkel criterium een hogere score dan het referentiealternatief en valt daarom af. Het alternatief Kleine Ruit heeft een positievere beoordeling op drie criteria – gevolgen voor organisatiegrootte opdrachtnemer, invloed op onderhoudsplanning opdrachtnemer, en invloed op raakvlakken opdrachtnemer – maar een negatievere beoordeling op vijf criteria – mate van stabiliteit van onderdelen tracé, invloed op versnippering netwerk, invloed DBFM-areaal op beeldvorming van gebruikers, invloed op onderhoudsplanning op het netwerk, en optimalisatie van levenscycluskosten. Het eerste criterium wordt positief beoordeeld omdat de opdrachtnemer gemakkelijker intern zijn onderhoud kan plannen, de tweede omdat de opdrachtnemer een sterkere positie heeft in afstemming van onderhoud met andere partijen. Hij heeft immers een groter areaal en dus meer invloed. Het derde positief beoordeelde criterium komt voort uit het efficiënter inrichten van de organisatie van de opdrachtnemer. Het is echter twijfelachtig of dit voordeel opweegt tegen de minder goede optimalisatie van de levenscycluskosten, die worden veroorzaakt door het niet volledig in kaart kunnen brengen van de kwaliteit van al bestaand areaal. In deze afweging zijn de overige, negatiever beoordeelde, criteria nog niet meegenomen.

Aanbeveling voor Rijksweg 13/16 Rotterdam

Op basis van de MCA worden volgende aanbevelingen gedaan:

• Een lange onderhoudstermijn; het is waarschijnlijk dat de extra gecreëerde financiële meerwaarde een grotere invloed heeft dan het minder goed kunnen omgaan met technologische veranderingen. Hierdoor voldoet een langer contract beter aan de doelstellingen van Rijkswaterstaat.
• Verdere fine-tuning van de onderhoudstermijn; de gebruikte onderhoudstermijn is slechts een richtlijn. Door gebruik te maken van scenarioanalyse, waarbij de levensduur van de deelsystemen op elkaar worden afgestemd, kunnen de doelstellingen van DBFM beter bereikt worden.
• Als geografische M-scope de B-scope met inbegrip van de verbindingsbogen; de belangrijkste reden om DBFM te gebruiken is de creatie van financiële meerwaarde. De vereiste positieve uitkomst van de PPC is hier duidelijk in. Bij het alternatief Kleine Ruit is het zeer de vraag of deze meerwaarde wordt gecreëerd. Het andere alternatief waarbij de verbindingsbogen niet zitten inbegrepen scoort op geen enkel criterium beter.

Aanbevelingen voor vervolgonderzoek

De hoeveelheid onderzoek die DBFM en specifieker naar onderhoudstermijn en geografische M-scope is gedaan, is beperkt in Nederland. Dit is grotendeels te verklaren uit het feit dat DBFM-projecten een relatief fenomeen zijn in Nederland. Het eerste project van Rijkswaterstaat, de N31 Wâldwei, kwam in 2004 in de onderhoudsfase terecht en sindsdien zijn er twee andere projecten in deze fase terecht gekomen. De eerste aanbevelingen gaan in op DBFM bij infrastructuur in het algemeen. De daarop volgende aanbevelingen gaan in op de onderhoudstermijn en geografische M-scope.

• In theorie zorgt DBFM voor een goedkoper en kwalitatief beter product. Met name over het eerste punt zijn twijfels. Door het langlopende karakter van DBFM en de hoeveelheid projecten die men met DBFM wil uitvoeren is het van belang om hier snel zicht op te krijgen.
• Om het DBFM-principe volledig te kunnen benutten is het van belang dat de opdrachtnemer een sterke mate van ontwerpvrijheid heeft. In het tracébesluit kan een bepaalde mate vrijheid worden opgenomen en door vervlechting tijdens de aanbesteding krijgt de opdrachtnemer inspraak in het ontwerp. Onderzoek kan uitwijzen welke ontwerpvrijheid er is bij DBFM voor infrastructuur en of er winst te behalen is op het gebied.
• De financiering speelt een belangrijke rol in DBFM. De toevoeging van financiële instellingen brengt voordelen, zoals extra controle op kwaliteit, met zich mee. Het is echter de vraag of dit voordeel opweegt tegen het nadeel. De financiële instellingen zijn immers een extra partij in het proces, een partij die zelf ook een bepaald rendement wil behalen. Dit rendement is hoger dan de rente die de Nederlandse staat moet betalen voor langlopende leningen. Het is aan te bevelen om de noodzaak van financiers bij DBFM te onderzoeken.
• Bij de Multicriteria-analyse in dit onderzoek zijn geen weegfactoren bepaald. Het is wenselijk om deze te bepalen om zodoende tot een standaard afwegingskader voor de onderhoudstermijn en geografische M-scope te komen.
• In dit afwegingskader dienen de criteria die in dit onderzoek zijn gebruikt aangepast te worden omdat er enige overlap bestaat tussen de criteria. Dit heeft vooral betrekking op de bepaling van de onderhoudstermijn. Bij deze aanpassing moet een afweging gemaakt worden tussen het zelfstandig functioneren van de opdrachtgever enerzijds en de levenscycluskosten anderzijds. Bij de levenscycluskosten kan onderscheid gemaakt worden tussen transactiekosten, kosten van het DBFM-contract en kosten van eventueel aanvullende contracten. Welke criteria gebruikt kunnen worden voor de kosten van de DBFM- en aanvullende contracten verdiend hierbij vooral aandacht. Samen met de weegfactoren kan dit dienen als standaard afweegkader.