Nieuws

Zonder framing geen beleid: megasuppletie als instrument van kustmanagement

In het dichtbevolkte Nederland concurreren landgebruiksfuncties met elkaar, zelfs aan de kust. Behalve veiligheid spelen – steeds vaker – andere belangen mee: ecologie, recreatie, economie.

De afgelopen decennia hebben kustmanagers daarom gepleit voor mega-suppletie: stort gewoon een enorme hoeveelheid zand (>5 miljoen m³, oftewel 2000 olympische zwembaden) voor of op het strand. Waarom deze innovatie zo lang op acceptatie heeft moeten wachten – en hoe beleid ooit succesvol kan zijn, als er met ‘zoveel hoofden, zoveel zinnen’ geen perspectief ‘waarder’ is dan andere – is onderzocht door Ewert Aukes. Als bestuurskundige promoveert hij op 13 oktober aan de faculteit Behavioural, Management and Social sciences (BMS) van de Universiteit Twente.

Verstedelijking en globalisering, overstromingen en zeespiegelstijging, alles spant samen om ons kustgebied te exploiteren en uit te knijpen als een citroen (coastal squeeze). Een technologie om veiligheid en andere ruimtelijke functies te verenigen – de mega-suppletie – wordt al sinds de jaren ’80 bediscussieerd, maar is pas in 2011 gerealiseerd, constateert Ewert Aukes. Voorstanders moesten bewustzijn voor dit innovatieve idee creëren en de tegenstand tegemoet treden. Veel experts verwachtten namelijk dat de voordelen van mega-suppleties de nadelen teniet zouden doen.

Zandmotor

Voor een technologie die zich in een beleidsdomein vol voetangels en klemmen nog moest bewijzen, is de Twentse bestuurskundige nagegaan wat betrokken overheden en andere instanties inbrachten: aan definities van problemen, discussies over mogelijke en acceptabele oplossingen en – zeker zo belangrijk – waarneming van relevant geachte partijen of ‘actoren’. Van zijn drie cases van onderzoek waren er twee mega-suppleties: de Zandmotor bij Ter Heijde aan de Noordzeekust en het Hondsbossche Duinen-project in Noord-Holland; de derde was een kleinschalig experiment met zand in het Nederlandse Markermeer: het pilotproject Houtribdijk. Aukes heeft diepte-interviews gehouden met medewerkers van overheidsorganisaties die persoonlijk betrokken waren bij de besluitvorming. Vervolgens is hij nagegaan hoe de geïnterviewden verschillende aspecten van de totstandkoming van de projecten frameden en, in een terugblik, de ontwikkeling van het debat tussen actoren waarnamen.

Betekenisgeving

Framing – het is meer dan bewust je boodschap afstemmen op je publiek. Het staat voor cognitieve structuren die met het menszijn gegeven zijn: ze bieden ons de mogelijkheid orde te scheppen in onze omgeving en er betekenis te geven en beperken ons tegelijkertijd om “dingen anders te zien”. Vandaar, stelt Aukes, dat je in het analyseren van beleidskwesties niet kunt volstaan met het verklarende denken, in relaties van oorzaak en gevolg tussen onafhankelijke en afhankelijke variabelen. Het komt dan aan op betekenisgeving, door actoren die nu eenmaal een verscheidenheid aan perspectieven kunnen aandragen, waarvan er niet een principieel normatief bevoorrecht is – of “warer” dan de andere.

Beleidsentrepreneurschap

Decennia later is mega-suppletie wel degelijk toegevoegd ‘aan het repertoire van kustmanagement’. In het Hondsbossche Duinen-project maakten veranderingen in de projectleiding dat actoren meer gingen focussen op overeenkomsten tussen frames dan op hun verschillen. Bij het kleinschalige pilotproject Houtribdijk resulteerde de efficiënte uitvoering volgens geldende procedures in lage betrokkenheid van actoren en daardoor minimale uitwisseling tussen de frames. En het project Zandmotor bij Ter Heijde? Aanvankelijk leek dit te bevestigen wat Blaise Pascal (in Pensées, 1660) al als ervaringswijsheid had opgetekend: “Men wordt doorgaans beter overtuigd door de redenen die men zelf heeft gevonden dan door die welke in de geest van anderen zijn opgekomen.” Toch kwam juist hier de eerste mega-suppletie aan de Nederlandse kust tot stand. En wel omdat één actor, de provincie Zuid-Holland, het voortouw nam in een betekenisgeving waarmee de rest zich gemakkelijk kon identificeren. Volgens de Twentse bestuurskundige een sterk staaltje van wat 'interpretatief beleidsentrepreneurschap’ vermag.

Toekomstig onderzoek

Het proefschrift biedt verschillende mogelijkheden voor toekomstig onderzoek. Zo kan de kennis van interpretaties en beleidsprocessen vertaald worden naar richtlijnen voor de praktijk. In het verlengde van deze studie over alleen overheidsorganisaties valt na te gaan of maatschappelijke partijen, bijvoorbeeld niet-gouvernementele organisaties, burgerinitiatieven of het brede publiek, vergelijkbare interpretaties hebben die tot succesvolle realisatie zouden leiden. Ook is het relevant om te bestuderen hoe interpretaties – in tijden waarin meningen wetenschappelijke bevindingen betwisten – kennis als ‘twijfelachtig’ of juist ‘ontegenzeggelijk’ categoriseren. Denk bijvoorbeeld aan de manier waarop hooggeplaatste politici het bestaan van klimaatverandering in twijfel trekken.

Berend Meijering
Redacteur Communicatie