Staff

Regie en samenwerking

Onderstaand artikel is verschenen in:
Huitema, D., M. van Griethuizen, B. Steur & E. Weststeijn (red.), Hoezo, samen? Bestuurskundige verkenningen naar aanleiding van het Festival der Bestuurskunde 2008, Rozenberg Publishers, Amsterdam, 2009, pp.47-58.

REGIE EN SAMENWERKING: OVER VERTROUWEN, WEDERKERIGHEID EN ZINGEVING

Peter Rutgers

Inleiding
‘Jeugdzorg faalde in hulp aan Pascal’, kopte de Volkskrant op 28 juni 2008. Het dagblad baseerde zich daarbij op het zojuist verschenen vernietigende rapport van de Nationale Ombudsman Alex Brenninkmeijer over de hulpverlening aan een 16-jarige jongen uit Hoogkarspel. De sinds zijn 15e jaar bij politie, justitie, kinderbescherming, jeugdzorg, leerplicht en verslavingszorg in de dossiers voorkomende, aan alcohol en drugs verslaafde Pascal Keijzer werd op 30 april 2007 na een drugsdeal vermoord. Teleurgesteld in de instanties nam de vader van Pascal zijn toevlucht tot de ombudsman. Deze concludeerde na onderzoek dat slechte samenwerking, gebrek aan regie, onvoldoende toezicht en trage procedures deze situatie hadden doen ontstaan. Uit het nieuws van de voorbije jaren herinneren we ons wel meer situaties waarin de partners in de jeugdzorg ernstig langs elkaar heen hadden gewerkt: meisje van Nulde, gezinsdrama in Roermond, peuter Savanne, groepsverkrachting in Rotterdam, Gessica het Maasmeisje.

Problemen en onzekere antwoorden
Niet alleen in de jeugdzorg maar ook elders in het openbaar bestuur vormen samenhang en samenwerking de moderne assumpties voor bestuurlijke resultaten. Integraal en partnerschap doen het in het discours goed. Maar is samen ook beter? Wat laat de praktijk zien? Is regie wel het antwoord op die steeds maar terugkerende vraag hoe dat samen te organiseren? Wanneer draagt regie echt bij aan reductie van de zich bij samenwerking steevast voordoende transactiekosten? Maakt regie niet meer kapot dan je lief is?! Wát is regie eigenlijk? En wat leert ons een analyse van de eigenschappen van de potentiële samenwerkenden over de maakbaarheid van samenwerking en samenhang? Beleid is wel mensenwerk! Het voortdurend inwisselen van oude voor weer nieuwe concepten gericht op dat organiseren van samen - maatwerk, vitale coalities, ketenregie, allianties - zou ons wel eens veel kritischer mogen maken. Het invoeren van beleidsmaatregelen waarvan de werking onzeker is, werd in mei 2008 nog door de Maastrichtse hoogleraar rechtsgeleerdheid Frans Leeuw met (beleids)homeopathie vergeleken.

Doelen, vragen en aanleidingen
Met als doel het verwerven van meer inzicht in omstandigheden die ertoe leiden dat samenwerking tussen actoren eenvoudiger totstandkomt én met als doel het formuleren van voorstellen voor de bestuurs- en beleidspraktijk, in het bijzonder de gemeentelijke regierol, werd tussen 2005 en 2007 - met bachelor-3 studenten bestuurskunde - empirisch onderzoek verricht naar het concept regie. De onderzoeksvraag luidde: in hoeverre werken actoren in een gemeente samen bij het vormgeven aan maatschappelijke ondersteuning van jeugdigen, verloopt die samenwerking succesvol dan wel stagneert zij, hoe komt dat en wat valt van dat slagen en falen te leren in relatie tot gemeentelijke regie? Eerste conclusies van dat onderzoek verschenen in 2006 in boekvorm. In dit naar 2008 geactualiseerde betoog is van die publicatie en van volgend onderzoek gebruik gemaakt.

De keuze destijds voor een studie naar samenwerking en regie in het jeugdbeleid kende drie aanleidingen. Ten eerste: vanaf eind vorige eeuw werd in toenemende mate de regierol voor de integrale jeugdzorg belegd bij gemeenten. Hoe zouden die gemeenten het nú doen? Ten tweede: vanaf de eeuwwisseling had zich inmiddels een stroom van trieste gebeurtenissen rond jeugd voorgedaan: door ouders mishandelde en zelfs omgebrachte kinderen, groeiende wachtlijsten in de jeugdzorg, jaarlijks zo’n 55.000 jongeren die de school zonder startkwalificatie verlaten. Hoe kon dit alles gebeuren waar gemeenten en hun lokale partners hier toch meer zicht op hadden dan de centrale overheid? En ten derde: vrijwel geheel bestuurlijk Nederland had de voorstellen van de door het kabinet-Balkenende II aangestelde Commissaris Jeugd en Jongerenbeleid Steven van Eijck omarmd: stel een minister voor Jeugd en Gezin aan, open in elke gemeente een Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG) en belast één wethouder met alle jeugdzaken. Zouden deze simpele voorstellen het gebrek aan samenwerking en samenhang binnen het jeugdbeleid wegnemen? Was de oplossing - i.c. stroomlijning - dan zo eenvoudig! Genoeg reden om te twijfelen. In 1994 had een commissie onder leiding van de toenmalige PvdA-staatssecretaris Elske ter Veld ook al eens geprobeerd om verkokering en versnippering in de jeugdzorg tegen te gaan (door het instellen van een Bureau Jeugdzorg in elke gemeente). Het was dan ook hoog tijd om een verklaring te vinden voor het alsmaar uitblijvend succes.

Een land in nood of bestuurlijk onvermogen?
Dat onderzoek naar samenwerking en regie in het jeugdbeleid nog steeds niets aan actualiteit en urgentie heeft ingeboet, bleek in juni 2008 nog eens toen de Amsterdamse PvdA-wethouder voor Jeugdzaken Lodewijk Asscher opriep tot een parlementair onderzoek jeugdbeleid. Dit naar aanleiding van twee kritische lokale rapporten over dat beleid in de hoofdstad. Volgens Asscher zou het in andere steden niet anders zijn. Het rapport van de Rekenkamer Amsterdam signaleerde dat ouders die hulp zoeken in een doolhof van instellingen terechtkomen, de gemeente geen zicht heeft op de resultaten van de vele projecten en dat aan management wel erg veel geld wordt uitgegeven. Ook in de Tweede Kamer was al eens gevraagd om zo’n parlementair onderzoek. André Rouvoet, de CU-minister van het in 2007 ingestelde programmaministerie Jeugd en Gezin blijkt een uiterst lastig te temmen dossier te hebben: niet kleiner wordende wachtlijsten ondanks de vele miljoenen die er extra in worden geïnvesteerd, een toenemend aantal kinderen dat beroep doet op de jeugdzorg of ernaar wordt verwezen, een omvangrijke en complexe bureaucratie, een maar niet vlottende samenwerking tussen de vele specialismen binnen de instellingen én een afbrokkelend imago van de gehele jeugdzorg. Toen kroonlid Hans Kamps van de Sociaal-Economische Raad - tevens voorzitter van de MOgroep, de brancheorganisatie in de jeugdzorg - ‘het land’ in september 2008 liet weten dat er een onderklasse van jongeren met ernstige problemen aan het ontstaan was, bracht dat bericht het jeugdbeleid in het zicht van Prinsjesdag 2008 steviger dan ooit op de politieke agenda: de PvdA eiste hard ingrijpen in het jeugdbeleid, GroenLinks stelde een ‘Deltacommissie Jeugd’ voor en het CDA wilde dat de minister veel meer daadkracht zou tonen. Het werd uiteindelijk geen parlementair onderzoek. Alle ellende had de minister er al toe gebracht een onafhankelijk onderzoek naar de problemen in de gehele jeugdzorg te gelasten. Het zoveelste onderzoek.

Naast de hulp zoekende jongeren en hun ouders is er inmiddels een tweede probleem ontstaan: de organisatie van de jeugdzorg zelf, bureaucratisch en gefragmenteerd ondanks de omarming van een ordenende regie als panacee voor samenwerking en samenhang binnen de jeugdzorg. Het advies van Steven van Eijck is een jaar na dato door de minister nog nauwelijks geïmplementeerd of er wordt alweer nieuw advies ingewonnen. Hoezo ‘het kind centraal’? En op internet zijn inmiddels websites verschenen die dienen als uitlaatklep voor ouders met negatieve ervaringen met de jeugdzorg.

Conceptueel kader
Literatuurstudie - later ook het empirisch onderzoek - laat zien dat regie als sturingsconcept bij publieke én maatschappelijke actoren hoge verwachtingen schept, maar ook dat het uiteindelijk bij beide actorgroepen tot nogal wat teleurstellingen leidt. Als inspirerende aanpak voor samenwerking werd en wordt het echter nog steeds door velen begroet. Conceptueel kent regie echter een meervoudige uitleg, is het nauwelijks geoperationaliseerd en beschikken - daardoor - weinigen over de vaardigheid om te regisseren. Regie is al langere tijd een toverwoord, maakt niet uit op welk beleidsterrein of op welke manier gebruikt. Er is zoveel aan uitleg, ook zoveel aan diversiteit daarbinnen, dat regisseurs en geregisseerden vaak door het bos de bomen niet meer zien. De onduidelijkheid bleek op een gegeven moment zelfs zo groot, dat de VNG in een publicatie adviseerde het woord regie maar niet meer te gebruiken.

Het failliet van regie tekent zich dan ook helemaal af wanneer bij het falen ervan bestuurders en ambtenaren terugvallen op het klassieke (re)organiseren en vasthouden: de bureaucratische reflex. Zo zijn de wettelijk verplichte Centra voor Jeugd en Gezin die momenteel in alle gemeenten worden opgericht een voorbeeld van die reflex. Voorlopig gaat daar veel aandacht uit naar organisatie en management, codificering en toezicht terwijl de instellingen achter het front office van de CJG hun werkwijzen niet wezenlijk veranderen. Beoogde samenwerking neemt niet toe. Maatschappelijke - maar ook publieke - actoren raken in verwarring: dan weer loslaten, dan weer vasthouden. Dient regie als sturingswijze te worden bijgezet? Op die vraag wordt straks teruggekomen.

Waar regie in ieder geval een bijzondere manier van sturen is naast de klassieke vormen van juridische, economische en communicatieve sturing, daar lijkt regie als sturingswijze pas dan aangewezen wanneer verondersteld wordt dat de drie andere manieren van sturen niet tot het verlangde resultaat leiden of pas tegen hoge transactiekosten. Regie als bijzondere sturingswijze is dan ook gereserveerd voor die beleidsnetwerken en -opgaven waar sprake is van over en weer grote interdependentie, onzekerheid en complexiteit. De keuze voor het sturingsconcept regie behoort zeer weloverwogen plaats te vinden. Het empirisch onderzoek zou echter laten zien dat die keuze sterk modisch wordt gemaakt. Raadpleging van literatuur over beleidsopvolging, netwerksturing, inter- en intra-organisationele samenwerking, instituties en bestuursculturen leerde dat makers en adressanten van beleid, met name waar het om relatief autonome partijen en complexe vraagstukken gaat, met het oog op resultaten (meer) met elkaar in verbinding zouden moeten geraken. Zo’n lastig te sturen beleidsnetwerk vraagt van de regisseur het tegelijkertijd (1) totstandbrengen en onderhouden van relaties met het oog op (2) het in samenwerking realiseren van ambities bij meer of minder willende partijen. Een dergelijk bindend vermogen kent een rationele, maar ook een normatieve en emotionele component. Een regisseur beschikt dan ook over kennis, heeft aandacht, is helder over de eigen rol, leeft principes van moraliteit voor, bevordert openheid, creëert een plezierig werkklimaat en faciliteert het ontwikkelen van een gezamenlijk zingevingskader. Dat alles is echt meer én anders dan louter of in een mix regelen, subsidiëren en plannen. Daar zit nu dat bijzondere.

Om nu in het uit te voeren empirisch onderzoek te kunnen achterhalen hoe en in hoeverre actoren met dat ‘met elkaar in verbinding geraken’ omgaan, is gezocht naar een passend conceptueel kader. Vanuit een netwerk- en een institutioneel perspectief werd dat geconstrueerd. Deze keuze omdat netwerkbenaderingen vooral belang stellen in het begrijpen van de interacties tussen mensen en institutionele benaderingen vooral in het begrijpen van de bij mensen aanwezige ideologische, historische, professionele en anderszins normatief geladen oriëntaties. Netwerken verwijzen naar door mensen, bestuurders, beleidsmakers, maatschappelijke partijen en burgers overeengekomen structuren, organisaties en interacties. Instituties daarentegen verwijzen naar door mensen veelal onbewust gevolgde vaste patronen van denken, voelen en doen. De logica van de leefsituatie van burgers en maatschappelijke instellingen én de logica van de politieke en ambtelijke administratie zouden door de combinatie van het netwerk- en het institutionele perspectief in het conceptueel kader en daardoor in het onderzoek meer aandacht kunnen krijgen. De veronderstelling is namelijk, dat het niet aansluiten van beide systeemwerelden - maar ook de diversiteiten binnen elk van die werelden - regie, samenwerking en samenhang remmen. Uit de literatuurstudie werden ten slotte drie centrale concepten afgeleid waarmee regie - na operationalisatie naar zes deelconcepten en dertig subconcepten - empirisch kon worden gevolgd, te weten: vertrouwen, wederkerigheid en zingeving. Regisseren zou bestaan uit het vinden van vertrouwen, het willen van wederkerigheid en het zoeken naar zingeving. Een deskundige regisseur - zo is de aanname - weet hoe dit alles tussen en voor partijen te bewerkstelligen.

Regie

Vertrouwen vinden

Wederkerigheid willen

Zingeving zoeken

rationeel vertrouwen

persoonlijk vertrouwen

actieve wederkerigheid

open wederkerigheid

gedeelde zingeving

‘onderweg’ zingeving

expertise

altruïsme

re-actie

non-defensie

con-sent

al makende

reputatie

affectie

inter-actie

norm-afwijking

com-promis

co-creatie

evaring

attitude

faciliteren

ruimte bieden

con-sensus

identificatie

calculatie

norm

gezamenlijkheid

kwetsbaarheid

waarde(n)vol

‘vonk’

contract

gezag

nabijheid

transparantie

nut en resultaat

synergie

Schema: Operationalisatie van regie - vwz-model - (Rutgers, red., 2006, pp.19-30).

Empirisch onderzoek
Met behulp van het hiervoor geschetste conceptueel kader voor regie werd een vragenlijst gemaakt. De lijst bestond uit voor elk van de zes deelconcepten vijf vragen. Met die dertig vragen gewapend, werden in totaal twintig interviews afgenomen bij - in de gemeente Dordrecht - gemeentelijke afdelingen, scholen, bureau jeugdzorg, de afdeling jeugdgezondheidszorg, de lokale welzijnskoepel en het bureau leerplicht en in de gemeente Westland bij gemeentelijke afdelingen, scholen, het bedrijfsleven en het bureau jeugdzorg. In de interviews - evenals in de documentenanalyses - ging het erom te achterhalen bij welk van de zes deelaspecten regie faalde dan wel slaagde en waarom. Kennis daarvan maakt de lokale regisseur er namelijk opmerkzaam op waardoor precies dat falen en slagen wordt veroorzaakt. Die kennis is voorwaarde om het regisserend handelen waar dat nodig is te verbeteren. Het vwz-model is in die zin zowel handelingsrepertoire als instrument voor analyse.

Resultaten
De interviews - en de documentenanalyses - leverden soms ontluisterend materiaal op. Gemeentelijke afdelingen die hun bureaupolitieke strijd bleven voeren (organisatorische fragmentatie), instellingen in het veld die financieel concurreerden (marktwerking als besturingsfilosofie), publieke en private managers die elkaar moesten overtuigen terwijl uitvoerenden elkaar vaak blind begrepen (‘veel praten en weinig doen’), een gemeente die haar agenda al klaar had maar die veldpartijen het beeld van gelijkwaardige partner voorhield (politieke urgentie), instellingen die prioriteit gaven aan verslaglegging om ‘gelazer’ achteraf over financiering en geleverde prestaties te vermijden (het heersende verantwoordingsbeleid), veldpartijen die strategisch aan de overlegtafel zaten (‘je weet nooit waar het goed voor is’) en publieke regisseurs die bij lange na niet over het vertrouwen beschikten, dat sommige managers van instellingen wel hadden (gebrek aan expertise en empathie als verbindend vermogen). Tussen de haakjes hiervoor staan geobserveerde omstandigheden die het ontstaan van samenwerking en samenhang ondanks de goede bedoelingen van de gemeente als regisseur remden, soms voor kortere of langere tijd blokkeerden. Ter illustratie enkele in de interviews gedane uitspraken:

  • “In het veld heeft de gemeente meer gezichten. Ze zijn het onderling niet eens” (respondent van een school).
  • “In de communicatie met de gemeente ervaren wij weinig gezamenlijkheid. De afstemming over het beleid vindt soms plaats als de keuzes op het stadhuis al zijn gemaakt” (respondent van een instelling).
  • “Niet vergeten moet worden dat de Sector Onderwijs & Welzijn functioneert in een politieke omgeving. Zou de sector steeds rekening houden met het eigenbelang van instellingen, dan komt hij wel in conflict met zijn politieke opdrachtgever” (respondent van een gemeente).
  • “Het lijkt erop dat wij als organisaties in de eerste plaats toch elkaars concurrenten zijn. Het binnenhalen van geld is soms belangrijker dan de co-creatie” (respondent van een instelling).
  • “De gerichtheid van ons op de oplossing heeft (…) tot wantrouwen bij de instellingen geleid over de intenties van de gemeente. De gemeente werd er terecht van verdacht van tevoren de uitkomst van het proces te hebben willen bepalen” (respondent van een gemeente).
  • “Het gevoel bestaat dat de gemeente onvoldoende gebruik maakt van de deskundigheid van de uitvoerende organisaties. Dat leidt nogal eens tot fricties” (respondent van een instelling).

Samenwerking en samenhang zijn applaustermen; wie kan daar tegen zijn? Maar in de beleidspraktijk van elke dag blijken zij nogal eens zo hun prijs te hebben: overleg, subsidie, onderhandeling, vastlegging, heroverweging, dreigen, opnieuw afstemming, een morrende achterban, afhaken, kortom ‘gedoe’. Hoge transactiekosten. Juist het gebruik door beide gemeenten van termen als ‘regie’ en ‘partner’ had bij de instellingen geleid tot het gevoel van ‘nu een écht nieuwe manier van samenwerken’. Het vaak uitblijven van dat ‘echt nieuwe’ maakte de teleurstelling des te groter. Waar echter in beide gemeenten in het jeugdbeleid de transactiekosten óók wel eens veel lager of nagenoeg afwezig waren, daar bleken partijen vanwege expertise of affectie veel meer vertrouwen in elkaar te stellen, door een actieve of open houding meer op elkaar gericht te zijn en/of op basis van gelijke gevoelens of gedeeld nut veel meer in gezamenlijkheid hun werk te doen. Als verklaring voor zo’n succesvolle samenwerking wezen respondenten vrijwel altijd naar de menselijke factor: ‘niet de organisatie, maar in eerste instantie personen maken het verschil’. Het bleek te gaan om mensen in organisaties die kennis van zaken hebben - en gelet op resultaten - open communiceren en zich verdiepen in de andere partij. Mensen ook die relatief onafhankelijk van de eigen organisatie durven handelen: ruimte nemen en geven.

  • “Wanneer men informeel met elkaar spreekt en aan de slag gaat, kan men de hele wereld aan” (respondent van een instelling).
  • “Samenwerking dient plaats te vinden met behoud van de eigen identiteit en de eigen kernactiviteiten. Daar liggen voor ons als school de betrokkenheid en zingeving” (respondent van een school).
  • “Wij zoeken steeds naar vormen van samenwerking die iets kunnen betekenen voor en toevoegen aan de ontwikkeling, het leren en het welzijn van de kinderen” (respondent van een school).
  • “Men doet er soms beter aan elkaar ruimte te laten in plaats van deze met strijd in te perken of anderszins te beheersen” (respondent van een gemeente).
  • “Een interactief proces blijkt geen waarborg te vormen voor een gedeeld kader” (respondent van een gemeente).

Leren over regisseren
Een voormalig onderwijsminister had het al eens gezegd: ”regisseren begint met begrijpen.” In de beleidstheorie herkennen we die uitspraak in het ‘forward and backword mapping’: het maken van beleid bestaat niet alleen uit het zoeken van middelen bij doelen - heendenken - , maar ook uit het leren kennen van de handelingslogica bij de doelgroep - terugdenken - . Het terugdenken wordt in die theorie zelfs bestempeld als doorslaggevende succesfactor voor geslaagd beleid. Waar in de onderzochte gemeenten samenwerking en samenhang totstandkwamen, daar hadden inderdaad mensen zich georiënteerd op dat ‘andere’ standpunt en geprobeerd de handelingslogica van die partijen min of meer te achterhalen en te begrijpen. Zo’n houding typeert dan ook de vaardige regisseur. Deze gaat op zoek naar waar en waarom samenwerking stagneert en samenhang uitblijft. Zo’n regisseur zal maatschappelijke organisaties zeker niet op voorhand en vol retoriek percipiëren als partners (van publieke organisaties) zoals overheden trendy volop doen. Partnerschap moet nog maar blijken!

Wanneer publieke regisseurs maatschappelijke organisaties meer zouden verstaan als zelforganisatie dan brengt dat een aantal voor het vormgeven aan regie betekenisvolle eigenschappen van die organisaties naar voren. Zij:

  • werken namelijk vanuit een maatschappelijke opdracht, behoefte of waardering;
  • beroepen zich op hun discipline, professie en deskundigheid;
  • beschikken over potenties (kennis, ervaring, motivaties, contacten, etc.);
  • ontwikkelen bewust en onbewust regels, percepties en routines;
  • hebben een (wordings)geschiedenis, zijn uniek, vormen een institutie;
  • verdedigen hun disciplinaire identiteit waar omgevingen haar aantasten;
  • staan ergens voor, willen voortbestaan en zoeken daarbij steun.

Het begrijpen van al deze eigenschappen en hun werking, het respecteren ervan, maakt regisserende overheden bescheidener voor wat betreft hun sturingsmogelijkheden. Overigens gelden deze karakteristieken in essentie niet ook voor die overheden zelf? Gedragen die zich dan niet recalcitrant en zelfreferentieel? Natuurlijk is niemand tegen samenwerking en samenhang. En in de jeugdzorg stelt vanzelfsprekend iedereen het belang van de jongere centraal. Maar dat - het onderzoek liet het haarfijn zien - zijn succestermen. Majeure opgaven als sociale, veilige, gezonde, economisch sterke en educatie rijke wijken kunnen overheden niet top down, met stoere taal en ferme maatregelen realiseren. Hoe aantrekkelijk dat met gevoel voor drama ook is. Overheden zijn bij die opgaven afhankelijk van vele andere partijen met eigenschappen als hiervoor geschetst. De Rotterdamse hoogleraar bestuurskunde Erik-Hans Klijn riep in juni 2008 in zijn oratie bestuurders dan ook op niet toe te geven aan de verleiding om bij complexe vraagstukken eenzijdig en daadkrachtig in te grijpen, maar juist om dan toegewijd te zijn aan processen van besluitvorming en democratische verankering. Het in deze bijdrage besproken onderzoek naar regie en samenwerking bij het vormgeven aan maatschappelijke ondersteuning van jeugdigen heeft laten zien, dat onvoldoende aandacht voor de eigenschappen van de verschillende zelforganisaties - i.c. terugdenken - samenwerking en samenhang weinig duurzaam maakt. Wanneer regisseren inderdaad blijkt te (kunnen) bestaan uit het sturen van vertrouwen, wederkerigheid en zingeving met daarbij aandacht voor het verbinden, vervlechten en verzoenen van de diverse rationaliteiten, dan hoeft regie als inspirerend sturingsconcept vooralsnog niet naar het mortuarium. Maar alleen dan.

Peter Rutgers is als wetenschappelijk docent bestuurskunde verbonden aan de Universiteit Twente, Faculteit Management en Bestuur. In Twente is hij ook werkzaam bij het KennisInstituut Stedelijke Samenleving (KISS).